1994年淮河曾到了最坏的时候。王玉太对记者说，1975年淮河发生首次严重污染事故到1982年第二次污染相隔了7年，到l986年发生第三、第四次污染相隔4年，到1989年发生第五、第六次污染只相隔3年，1991年以后大小污染事故年年发生且平均每年两次以上，1994年达到3次，1994年3月16日至9月15日的180天中淮河有82天处于严重污染状况。

　　“从另一个角度，1994年，淮河也曾经是经济发展最好的时候。”地方经济学者李杨说，城市在流域经济中的地位越来越重要，1994年前对淮河流域57座城市的调查结果表明，这57座城市的土地面积和人口分别占全流域的13.2%和19.4%，工农业总产值和工业总产值都分别占全流域的36.6%和43.4%，城市化水平由18.4%提高到了27.2%，比80年代末提高8.8个百分点。

　　1995年8月8日国务院发布了我国第一部流域性水污染防治法规《淮河流域水污染防治暂行条例》，1996年6月29日国务院又批准了《淮河流域水污染防治规划及“九五”计划》。“中国政府第一次为一条河流制定一部法律，而为了解决发展带来的污染，政府和地方先后拿出几百个亿来治理淮河，可见它的举足轻重。”王玉太说。

　　淮河还清，10年太短

　　现任国务院南水北调工程专家委员会委员，兼任国家环保总局全球环境基金(GEF)海河项目办专家组组长的夏青是治淮历史上最重要的人物之一。夏青对淮河的专门研究始自90年代初期，主要从事淮河干流淮南段和蚌埠段的科学考察和研究工作。1995年，国家领导人提出“淮河还清”的口号，他受命承担主持淮河水污染防治规划的重任。夏青回忆说，完成这个规划前后用了一年时间，是边做边实施，国务院于1996年批准了这个规划，并把这个规划限定在5年的时间内，也就是到2000年淮河必须还清。

　　规划最初的设想和投资计划是，“本计划总目标36.8万吨COD是2000年淮河水质变清的年最大允许排污总量。规划及计划水污染防治备选项目303个项目左右，约需投资166个亿”。“现在看来，这是一个静止的投资和规划”，另一名参与决策的治淮专家认为，当时政府治淮心切，并没有考虑到还在不断迅速推进的城市化和工业化下与经济增长同步的污染增加，“况且，这笔账和这笔钱并不好算”。

　　夏青解释淮河十年还清的难度时认为，“按这个规划思路走，就意味着淮河全流域100%的排水都必须进入污水处理厂，采用2级或者高于2级的处理技术，才能够实现36.8万吨排污总量的目标。另外，淮河流域必须在1998至2000年3年时间内，每年新增水污染处理能力达到每日350万立方米以上，也就是要求沿淮流域的4个穷省每年要新修350万吨的污水处理厂，才能够实现淮河水质变清的总目标。由此推算，淮河流域每年新增污水处理能力将会是90年代全国每年新增污水处理能力的3.5倍。”

　　“但是，中国经济还在高速发展”，夏青提醒说，用5年或10年的时间治理淮河这样一条河流时间太短了，作为一条河或者一个湖，如果是50年或者100年能给治好就很不错了，“我们当初规划中说明了，就是整个淮河流域的排污量相当于京津沪三个城市的总和，但是它的生产产值只相当于京津沪的1/4。京津沪这些发达城市都没达到的标准，要求在这个穷地方达到，时间太短了。”

　　“十五小”企业和2000万农业人口的就业大事

　　颍河是淮河最大的支流，它在成为污染最严重的河流的同时，也成为淮河最大的污染源。2000年底，国家环保总局在颍河至安徽的界首市设了个水质自动监测哨——淮河流域七渡口站，这个监测哨的负责人王伟告诉记者，在监测哨的颍河断面采样点上游的不远处就是一座造浆厂，河对面还有一座;再往上走50公里左右就有2座紧挨着建的水闸，那里面就有著名的某味精厂的排污口。

　　夏青介绍，在1997年之前，环保局没抓别的，就坚决抓了淮河流域的产业结构调整，关了1211家造纸厂，这在全世界都是轰动的。

　　那时候全国人民还不大清楚改变经济增长方式的概念，环保那个时候就实施了，这是不能忘掉的，“一般凡处在上游的地区都不能发展严重污染的工业，这是世界各国都遵循的”。更为严厉的政府行为是1998年1月1日“零点行动”的部署与实施，淮河的污染状况改善一度被看好:中央政府强令禁止的“十五小”企业，要求淮河流域的工业企业废水在这次行动中全部实现达标排放。

　　现在看来这多少算是一次流产的行动，尽管政令的效果一时间曾立竿见影。几年后，这些被关停“十五小”企业三三两两地又再度悄然兴起。因为富裕总是基层民众的最迫切欲望。李杨说，治污的十年间，淮河流域27万平方公里的土地上增加了两千多万农业人口。

　　这些人口仍然需要在淮河经济带寻找就业机会，地方政府的GDP和税收也需要这些小企业拉动。夏青对记者说，“更何况淮河经过的四个省份全是经济不发达地区，比如山东的鲁西、安徽、河南、江苏的苏北，这些农业大省尤其希望发展工业来进步”。

　　“为什么淮河流域的造纸厂很长时间关不住？”李杨说，一个重要原因是因为麦草是这里的造纸优势。他说，淮河流域是稻草和麦草主产区。过去，麦草可以用在地里沤肥，拿回家烧饭或者搭建房屋。经济发展“阻断”了麦草的这些出路。砖瓦房代替了茅草屋，化肥用起来也比沤肥省力，人们也不再用它烧饭，因此麦草就多起来。造纸业正是在这样的资源优势上发展起来的。“造纸发达的时候，麦草价格最高能卖到小麦的一半，麦草收割起来要比小麦省劲得多。”而“一家小型造纸厂只需投资20多万元就能运转，半年收回全部投资，当年便可盈利”。

　　“麦草造纸，最大的污染来自一种随纸浆而产生的‘黑液’。这种污染物到目前为止还没有很好的技术来处理，而它对河水的污染又最厉害。”李杨说，淮河流域都在为麦草想出路。但没有人收购，又不许焚烧，农民就把麦草堆放在地头或沟边，经过夏天的雨水冲刷，又形成废水流到河流中，形成新的污染。

　　有过剩的资源，又有过剩的劳动力，这样的内需动力让造纸产业屡禁不止。更要命的是，这些企业往往还在淮河的上游。像漯河市，1986年经国务院批准升格为省辖市的，第二年，就曾与清华大学环境工程系联合完成了一个《漯河市水污染控制系统规划研究》，市政府鉴于市区几家造纸厂都各自拥有一套独立的草浆造纸系统，就决定以第一造纸厂为依托，统一建设一个年产35000吨商品纸浆基地，再配以碱回收装置，从而实现“集中制浆集中治理、分散造纸、解决污染”的最佳格局。但曾经去漯河市调查淮河污染的陈桂棣说，“集中制浆”的初衷，原是为“集中治理”，但直到他去漯河采访时，造纸厂的碱回收工程只是搞了点“土建”。结果产量扩大，导致污水排放量进一步增大，当时光这一个厂每天综合排污量就是15000吨。“但放弃污染，也意味着要放弃经济增长点和可提供的就业岗位”。

　　上游和下游的城市化挤压，水污染的另一种解释

　　尽管在物候学领域里，淮河被视为一条南方的河流——它不定期的洪水泛滥也似乎证实了这一归类——但就它的常年径流量而言，淮河则是条不折不扣的北方河流。吴本瑞说，中国有个难题:3/4的水在南方，而同样比例的农田却在北方。“在淮河流域，应该存在着很好的关于水供给的经济学个案，沿岸乡村是怎样被水资源匮乏和急剧的城市化进程所挤压，不得不拿出更多的土地供应城市，用来修建住宅、停车场和宽阔的马路。而日渐丰满的城市对水的需求则呈指数性增长，对水的污染和水资源的匮乏也随之加剧。”他拿淮河为例——淮河即使达到了36.8万吨的排污能力，随着区域经济发展，人口大量增加，经济总量增加135%，污染加大，淮河水还是不能喝。

　　淮委会正在组织人力制定的《淮河流域水资源综合规划》说:由于淮河流域的人口密度是全国平均值的4倍多，导致流域单位面积水资源需求量已不胜负荷，很多地方对地表水的开发利用率已经高达90%，个别地段甚至超出了它的承载能力——为了维持生活和生产的需要，在淮河流域的大小支流与干流上，目前已经修建了8300多座水库、5000余道闸坝，这些水利工程主要目的就是蓄水。

　　“这样被肢解的淮河已经丧失了一条河流的自净功能。”湖南省常德水文水资源勘测局工程师彭爱国一直在水文站从事数据监测，他说，上千个截水闸，一下子全部排掉，容易形成很大的污水团。同时，由于城市发展，自上而下的沿岸城市之间的距离越来越小，不同的城市圈之间相互挤压，流了几十、几百里的废污水根本来不及完成自净的过程，一路藏污纳垢就到了下游城市供水的取水口。

　　比如山东，因为南水北调工程，治污目标要提高。安徽的淮南、蚌埠本身没有多大问题，但是上游河南的“污水团”下来到安徽，河南积了一个冬天的雨水冲到安徽，遇到安徽本身无雨的时候，没有新鲜水来稀释，污水当然就特别严重。对江苏而言，污水必须截留。“我们就陷入这样一种困难的轮回，我国近九成的城市在使用别人污染过的水资源，同时自己又在制造和输送废污水给更下游的城市。”

　　彭爱国认为，在现有体制下，这样的上下游利益冲突使政府的治污几乎无力协调，行政成本过于高昂。全国下游城市使用上游污染过的水资源的情况势不可免，这又人为地加剧了淮河污染后果的严重性，“因为淮河沿岸乡村的上千万人（仅下游就有450万）都直接把它当作饮用水，对于大多数缺乏备用水的地方来说，淮河的水质直接影响到他们的饮用水安全问题”。

　　记者3月12日在淮河支流奎河边调查的一座叫杨庄的村子就因为污染问题变得一贫如洗。村民刘汝德坚持认为是徐州害了村子。

　　作为苏北重要工业城市的徐州在杨庄的上游，的确将沿途的化工厂和造纸厂的污水排进奎河，流进了杨庄。记者了解到，杨庄乡奎河两岸2.5公里内的范围内，地下20米之内的地下水都已经被污染，超过20米的深层地下水对于普通村民来说，是一个遥远的距离，他们无法投入上万元打出这样一口井。大多数村民还只能用不到10米的浅层地下水。

　　对于急剧膨胀和急剧焦渴的沿淮城市，地表水和地下水的分别已经不是很大。皖北城市阜阳是一个地级市，在这十年里，人口增加了近一倍，从原来的20多万增加到现在的38万，在阜阳，对地下水的超采已经使这个城区面积只有40平方公里的新城，处在一个面积为1200平方公里的水位降落漏斗和一个面积为360平方公里地面沉降漏斗的中心位置。阜阳市环保局的助理调研员史春对记者说:城区居然有400眼左右的深井在日夜不停地抽取地下水，而这样的行为在沿淮的城市群落均有程度不同的呈现。

　　根据淮委对许昌、阜阳、菏泽、淄博等十个城市的统计，由于地下水过量开采而形成的沉降漏斗已达3876平方公里。莱州、烟台、青岛等沿海城市，地下水位下降，造成海水入侵。彭爱国说，社会具备越来越大规模改变环境的能力，人们似乎不再为本地没有水资源而担心会放弃一座城市。这样，水污染等水资源的严重问题很容易就将其转嫁给宏大的看似永久的涉水工程，“这个时候，政府保持清醒，把环境问题和人民的利益问题摆上台面，是让人欣喜的”。

　　不只是地上和地下的问题

　　夏青认为，治淮见效慢的原因之一是，光靠减少污染源排放就想实现水质改善。这有另外的行政成本原因在里面。他认为淮河治污的一个教训是城市污水处理厂没有注意市场和管网问题，很多污水处理厂修了运行不了，就是修了处理厂配套管网没建，或者没建全。比如说，本来应该是10万吨废水进去，结果只进去2万吨，还有8万吨瞎流着，全流域都是这种情况，淮河水怎么可能还清呢？夏青说，“管网问题是一个全国普遍存在的问题，淮河有这个问题，滇池也有这个问题”。

　　管网收集系统建设滞后，特别是有些城市中心区雨污分流还没有实现，污水处理设施难以充分发挥效益，污水处理设施建成以后，正常运行的可能只有50%，满负荷运行的更少，原因就是管网收集不到位。而管网，这个看上去的技术问题和技术无关。彭爱国分析说，“这方面除了国债资金发挥率比较低，更重要的是许多地方把管网看成地下工程，而污水处理厂可以作为表面性的形象工程”，“这是地方政府资金分配中的利益博弈问题”。

　　他介绍，英国泰晤士河从1850年开始修下水管道，一直修到1950年，用了100年时间，修到所有的污水都有管网收集，排放有专门管道，不再进入泰晤士河本身。“但是淮河流域的很多城市还没有完全实现污水有组织排放，城市地下管网没有建设好，即使有污水处理厂，污水也没有渠道进去。到目前为止，河南全省的污水仍然敞开进入淮河干流，很多工业污染源排污不达标，污染物截留不住。”

　　一个流域一部法律

　　中国的河流看起来都是四分五裂的。淮河也不例外，“淮河流域被57个大小城市切分为不同的行政区，不仅东、中、西部差别巨大，而且流域、区域矛盾突出;从‘条条’上讲，淮河所涉及的水利、防洪、环保、农业、水电等问题，有直接管辖权的中央部委就有13个，如果他们都只追求与自身相关的单目标利益，淮河的问题就更复杂，管理成本更大了。”王玉太说。

　　目前的状况并不是无法可依造成的。至今我国颁布实施的有关水的大法主要有《水污染防治法》、《水法》、《水土保持法》、《防洪法》，还有《环境保护法》等相关、配套法律法规。但是，目前已有的法律制度难以发挥应有的作用。

　　中国水利专家吕忠梅认为，原因在于四部法之间的关系不清，难以协调，各管理部门之间的职权范围不明，造成权力设置的重复或空白。只有分工没有协作，反而因为各部门的权力竞争造成对整体利益、长远利益的损害。

　　这种情况使得在淮河流域出现严重的水污染时，现行制度无法发挥作用，不得已在《淮河流域水污染防治条例》中设立淮河流域水资源保护领导小组，授予该小组以行政权。

　　七大水系的流域机构在20世纪80年代又与国家环境保护局共同成立了流域水资源保护机构。但是，无论是流域机构还是水资源保护机构，相当长时期内在法律上都没有取得管理权。“流域机构从级别上讲只是水利部的派出机构，比各部委和省低，从行政权和经济能力上讲比各省市弱，从法律地位上讲无法可依，进行流域治理可谓师出无名、举步维艰。”王玉太说。

　　他指出流域机构亟待解决的“三大问题”:立法权、行政权和经济权。从立法角度说，目前各地方都有立法权，地方立法多而流域立法少，而且地方法规往往为了本地方利益而与流域整体利益产生冲突。最为典型的就是水污染问题。淮河干流水资源保护规划在80年代先编制完成，并纳入了淮河流域综合利用规划，但由于没有进一步编制配套的区域规划，沿江城市在编江段规划时，其制订的原则和标准往往低于总体规划，导致污染从城市上游向下游转移，可以说这是水污染势头不能有效遏制的主要原因。其次是行政权，流域机构目前仅仅是一个事业单位，以一个事业单位去管国家机关、政府机构实在是勉为其难。第三，从经济实力上说，随着经济的发展，经济对于水资源的依赖越来越明显，用水纠纷越来越多，上游动辄兴修一个水利工程，下游经济往往受到极大制约，为了地方利益，经济发达的省份明显不买流域机构的账。

　　2002年修订《水法》时，在水资源权属方面，借鉴国外的先进立法经验，将原来的国家和集体所有变为实行单一的国家所有制，确立了所有权与使用权的分离原则，在用水许可与有偿使用方面，采用了取水权的概念，确立了水资源的有偿使用制度，是市场经济条件下水资源配置、防治资源浪费和污染状况的前提与基础。